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當前，按照整合工作的總體部署，各地進行了大量的整合改革實踐，取得了積極的改革成效，但是整合模式尚未取得共識，各地做法差別較大，整合實效與國家的整體戰(zhàn)略要求還有一定的差距。本文對現(xiàn)有檢驗檢測認證整合模式進行了梳理研究，分析其中利弊，以期對今后檢驗檢測認證機構的深化改革提供參考。

 

一、檢驗檢測認證整合模式分析

(一)概述

檢驗檢測認證機構整合理論上存在三種可能的方向：一是保留事業(yè)單位屬性且強化其公益性，建成純公益的政府技術機構;二是轉企業(yè)，讓機構充分參與市場競爭，組建國有或混合所有制的檢測認證集團;三是在保持公益和市場屬性的前提下，由目前行政化事業(yè)單位向專業(yè)化、社會化、市場化事業(yè)單位轉變，待條件成熟時再發(fā)展為具有公益性的社會組織或法定機構。

各地檢驗檢測認證機構整合在實踐中也基本基于以上三個方向進行嘗試?？偨Y各地整合改革的實踐，可概括為整合和改制兩大類八種類模式，其中整合可細分為縱向整合、橫向整合、縱橫向整合和聯(lián)盟四種模式，改制包括純公益、整體轉企、部分轉企、法人治理結構改革四種模式。值得注意的是，四種改制模式，往往是在完成階段性整合后才開始實施的，即整合優(yōu)先于改制?？梢灶A見，在完成多輪整合、改制后，全國檢驗檢測認證行業(yè)將發(fā)生巨大變化，公益性技術機構(實驗室)、國有或混合所有制企業(yè)、非營利性社會組織這三種性質的檢驗檢測認證機構將同時存在。

(二)整合類四種模式比較分析

1. 縱向整合

縱向整合指省內(nèi)同類型技術機構跨行政層級整合。整合后，市、縣技術機構由市縣質監(jiān)局劃歸省級技術機構統(tǒng)一管理。如廣東和廣西檢驗檢疫技術中心等在各地市成立分中心，對各分支機構技術中心進行統(tǒng)一規(guī)劃管理;又如廣東、湖北等10省特檢通過縱向整合，實現(xiàn)“全省一盤棋”。該類整合業(yè)務聯(lián)動優(yōu)勢初顯，有效解決了惡性競爭問題，增強了服務效能，并在大型檢驗項目的服務能力上實現(xiàn)了質的突破，業(yè)務得到快速拓展。省級層面向下縱向整合，對于改變“小散亂弱”現(xiàn)狀意義重大，其效果也得到實踐的證實。

2. 橫向整合

橫向整合是指通過對本市或縣隸屬于不同部門或行業(yè)的技術機構的整合，建立統(tǒng)一管理的公共檢測服務平臺，實現(xiàn)基礎檢驗全覆蓋。例如，湖北省京山縣12家公共檢測機構整合為京山縣公共檢驗檢測中心，解決了過去各部門有的“有設備沒人才”，有的“有人才沒設備”的問題，同時大幅度增加了檢測項目，做到人盡其用，大大提高效率。這類整合帶來的益處是整合后效率提高，檢驗檢測公益屬性得到加強。橫向整合要求地方政府切割合并不同行政部門資源，需要強有力的地方政府意志推動;目前已開展的橫向整合均保留事業(yè)單位性質，這對政府長期財政支撐能力也是一個考驗。

3. 縱橫向整合

縱橫向整合是指市縣兩級、不同部門和行業(yè)的檢驗檢測資源的整合，例如，遼寧省盤錦市整合市縣區(qū)疾控、食藥監(jiān)、質監(jiān)、農(nóng)委等七個部門產(chǎn)品檢驗檢測資源，組建盤錦檢驗檢測中心，在全國首創(chuàng)跨行政層級和跨部門的整合。整合后，檢測中心基礎設施和硬件建設明顯增強，實驗室布局合理、流程科學，人力資源同步提升，專業(yè)結構得到優(yōu)化，技術能力不斷加強。該模式涉及不同行政層級、不同部門檢測人財物資源的切割，需要地市政府更深入、更強有力的統(tǒng)籌協(xié)調。與橫向整合和縱向整合相比，該模式難度更大，但資源整合更為徹底，有利于實現(xiàn)市、縣兩級檢測資源的優(yōu)化配置。

4. 聯(lián)盟模式

聯(lián)盟模式指由一家技術機構為主導，在政府、企業(yè)、學校、協(xié)會之間結盟，以各自實驗室為基礎，發(fā)揮業(yè)務優(yōu)勢，搭建功能互補、協(xié)同發(fā)展的公共檢測服務平臺。例如珠海檢驗檢疫局以自身實驗室為基礎，以原質檢總局掌握的信息資源為依托，聯(lián)合政、學、商六家單位共同設立珠海進出口公共技術服務平臺，面向廣大外向型企業(yè)提供公益性、綜合性的非營利技術服務，實現(xiàn)技術研發(fā)集約化，發(fā)揮資金杠桿作用，起到“四兩撥千斤”的功效，帶給企業(yè)更多實惠。該模式是一種淺層次整合，并不改變各機構人財物的獨立性。對于初期整合單位屬性不一、市場能力差異較大的檢驗檢測認證機構有一定的參考價值，對于已經(jīng)進行了多輪整合后再進一步通過實現(xiàn)信息共享、資源共享提高檢驗檢測效率也有借鑒意義。

總體上看，整合有利于改善技術機構“小、散、亂、弱”現(xiàn)狀、減少內(nèi)耗和促進發(fā)展。就整合難度而言，整合涉及面越廣、涉及職能部門越多，難度也越大;就整合的效果而言，整合層面級別越高、涉及面越廣的整合效果越好，如省一級層面的縱向整合要比縣一級層面整合影響力大得多，對于檢驗檢測認證能力的提升也越大。另外，聯(lián)盟模式觸動層面較淺，影響最小，但能夠為下一步的橫縱向整合奠定基礎，或許也是未來多輪整合后實現(xiàn)進一步資源匯聚和效率提升的重要路徑。

(三)改制類四種模式比較分析

1. 純公益模式

純公益模式即將技術機構劃為參公或全額撥款事業(yè)單位，其優(yōu)勢是能較好地維護國家技術權益和支撐政府開展質量治理，但缺乏活力和效率不高的弊端也非常明顯。檢驗檢測認證機構走純公益模式，放棄市場后帶來潛在的人才流失可能進一步削弱技術機構的支撐能力。這就需要審慎區(qū)分檢驗檢測認證業(yè)務，確實不能或不宜由市場配置資源的，應采取純公益模式，非公益屬性的業(yè)務應避免純公益化。檢驗檢測認證市場的發(fā)展已經(jīng)表明，由于外資機構有豐富的市場化運作經(jīng)驗，企業(yè)化管理效率高，資金和技術雄厚，因此在短短十幾年中，便以占我國檢驗檢測認證機構0.8%的數(shù)量比，占據(jù)了市場份額的8%。如果我們在改革中簡單強調公益而忽視市場，或者不敢參與市場競爭，最終將在市場中一敗涂地。而且，技術機構若全盤公益化，不僅要消耗大量政府財政，且會因政府財政保障過大，保障力度削弱且不及市場保障，導致機構不思進取和人才流失，最終削弱技術機構的技術服務能力，侵蝕檢驗檢測認證機構的權威。因此，檢驗檢測認證機構整合應避免簡單公益化，但在計量、標準以及涉及重大國家和民生安全檢測領域酌情設置純公益技術機構，仍為必要。

2. 整體轉企模式

整體轉企模式是將技術機構整體推向市場，其優(yōu)勢在于能先一步接觸市場，使技術機構打破區(qū)域限制搶占市場。此外，還可以引入民間資本，獲得資金支持，為組織的快速擴張打下基礎。整體轉企目前主要是部分中字頭機構和山東特檢在進行嘗試。不過，整體轉企模式爭議也很大，主要是可能導致潛在國有資產(chǎn)流失以及由此引發(fā)的不公平現(xiàn)象，尤其要警惕進行混合所有制改革后，企業(yè)及相關管理層獲得的超額回報很大程度上是依賴國有資產(chǎn)盤活增值。不過，將部分重復建設嚴重、市場化程度較高的檢測和認證機構整體轉企，搶占當前難得的市場機遇，仍值得嘗試。

3. 部分轉企模式

部分轉企模式是在對技術機構現(xiàn)有資源篩選的基礎上，將部分市場化前景較好的資源、業(yè)務推向市場，進行企業(yè)化運作。部分轉企是在厘清職責的基礎上，對機構現(xiàn)有資源進行梳理，習慣上將公益性業(yè)務保留，將市場化運作較為成熟或前景較好的業(yè)務切割出去，如浙江質檢就拆分為公益性的浙江質量安全檢測研究院和市場化運作的浙江方圓集團，重慶質檢院將部分市場化競爭充分的業(yè)務進行改革，引入社會資本，獲取了較好的經(jīng)濟效益和市場發(fā)展。部分轉企模式優(yōu)勢在于剝離出來的商業(yè)化業(yè)務較早融入市場，搶占先機;同時，保留了公益性職能機構，兼顧了機構原有的公益屬性。不過，部分轉企模式也面臨著政府實驗室和企業(yè)之間業(yè)務如何準確切割的難題。由于市場前景好，切割時企業(yè)往往能帶走優(yōu)質的設備、員工和資質，在操作中已經(jīng)引起很大的爭議。如果切割時偏向企業(yè)，不僅會大大削弱政府監(jiān)管的技術支撐，侵蝕國家質量技術基礎，在欠發(fā)達地區(qū)，還可能導致基礎公共服務難以保障。在這一點上，醫(yī)療、教育事業(yè)單位改革中過度市場化和帶來的資源分布不均等新問題，已經(jīng)為我們敲響了警鐘。但無論從改革方向上看，還是從改革路徑選擇上看，應積極鼓勵部分檢驗檢測認證機構部分轉企，進行必要的市場化運作，在此基礎上進行市場化整合，形成市場合力，從而做強做優(yōu)做大檢驗檢測認證機構。

4. 法人治理結構改革模式

法人治理結構改革模式是在不改變事業(yè)單位屬性的前提下，致力于將當前行政化事業(yè)單位向專業(yè)化社會化市場化事業(yè)單位轉變，待條件成熟時再轉變?yōu)榫哂泄嫘缘纳鐣M織或法定機構。從發(fā)達國家經(jīng)驗來看，檢測認證社會組織在質量共治體系中發(fā)揮著重要作用，如德國的標準化統(tǒng)籌工作，主要由德國標準化協(xié)會(DIN)主導，DIN組織制定的標準就是德國國家標準。英國的BSI、美國的ANSI、UL和德國的TUV的運作也基本類似。相對于檢測企業(yè)，專業(yè)技術型的社會組織不以超額回報為目的，具備公益屬性，更容易獲得客戶和社會的認同，并形成較高的社會公信力。隨著品牌的建立和業(yè)務的成熟，相關社會組織還可以下設檢測企業(yè)，組建集團公司。深圳前海管理局、廣東特檢院的改革實踐，進一步證明這一改革方式是完全可行的。

法人治理結構改革模式的要義在于整合后維持現(xiàn)有事業(yè)單位屬性不變，主要著力于通過內(nèi)部改良，改掉不適應市場和新形勢需求的內(nèi)部機制，外部則逐步與政府脫離行政隸屬關系，改善外部環(huán)境。法人治理結構改革模式的優(yōu)勢在于強化機構現(xiàn)有公益職責、激發(fā)市場發(fā)展活力的同時，能兼顧機構現(xiàn)有公益職責和市場發(fā)展需求的同時，最大可能實現(xiàn)改革的平穩(wěn)推進，既不用擔心國有資產(chǎn)流失，也不會有資產(chǎn)切割和資質去向等難題。此模式的瓶頸是當下社會組織的相關支撐法律法規(guī)不夠完善。

 

二、改革目的再分析

(一)進一步認識國家推動檢驗檢測認證整合的重要意義

檢驗檢測認證技術機構整合改革，是黨中央和國務院全面深化改革、加快轉變政府職能的一項重點任務。檢驗檢測認證是質量社會共治的技術支撐，是社會信用體系中不可或缺的組成部分，是維護我國市場技術權益的制度性安排。從長遠看，發(fā)展好檢驗檢測認證現(xiàn)代服務業(yè)是社會主義市場經(jīng)濟的內(nèi)在需求。從現(xiàn)實看，我國的檢驗檢測認證機構尚處于發(fā)展初期，“小、散、弱、亂”問題突出，體制機制僵化，行業(yè)壁壘較多，具有國際競爭力的本土品牌匱乏，難以適應現(xiàn)代市場體系和轉變政府職能的要求。另外，檢驗檢測認證機構掌握有大量信息數(shù)據(jù)資源，是我國經(jīng)濟安全的重要構成。因此，做好整合工作既要解決現(xiàn)實問題，又要著眼長遠，充分發(fā)揮市場在檢驗檢測認證資源配置中的關鍵作用，夯實國家質量技術基礎，做大做強做優(yōu)檢驗檢測認證機構，培育一批具有國際影響力的檢驗檢測認證集團，最終形成我國布局合理、實力雄厚、公正可信的檢驗檢測認證服務體系，發(fā)揮第三方檢驗檢測認證在促進市場公平競爭、維護市場正常秩序的重要作用。

(二)進一步認識質檢檢驗檢測認證整合的必要性和重要性

檢驗檢測認證機構通過整合做強做優(yōu)做大，不僅僅是機構自身發(fā)展的需要，還是政府履職乃至維護國家安全的需要，是中國謀求質量強國的必然要求。我們要站在國家治理改革和經(jīng)濟發(fā)展大局高度來審視檢驗檢測認證機構改革，謀劃改革藍圖。一方面，檢驗檢測認證機構行政化傾向嚴重，發(fā)展機制體制落后，技術和服務能力不強，維護國家市場技術權益能力和作用發(fā)揮不足，亟待通過改革做強做大;另一方面，隨著國內(nèi)檢測市場開放，國際上知名機構的產(chǎn)品檢測機構如瑞士SGS、法國BV、德國TUV、美國的UL、英國Intertek等憑借其豐富的經(jīng)驗、雄厚的資金靈活的機制、充足的技術儲備，在較短時間內(nèi)就成為國內(nèi)市場的領軍力量，加上民營檢測機構的夾擊，對國有質檢檢驗檢測認證機構發(fā)展產(chǎn)生巨大壓力。檢驗檢測認證機構整合，正是在此“內(nèi)憂外患”背景下開展的。檢驗檢測認證機構整合，目的只有一個，即“保安全，促發(fā)展”，通過釋放活力，做強做優(yōu)做大，更好地維護國家質量技術權益和服務經(jīng)濟發(fā)展。

(三)進一步認識檢驗檢測認證整合對質量管理工作的重要性

檢驗檢測、認證認可與計量、標準構成了國家質量技術基礎，而國家質量技術基礎從技術角度為國家質量體系建設和質量能力現(xiàn)代化提供了不可替代的支撐，國家質量技術基礎體現(xiàn)了質量管理部門特色，更是質量管理部門充分履職的有力保障。因此，既要把發(fā)展我國檢驗檢測認證服務業(yè)作為國家質量發(fā)展戰(zhàn)略的重要基礎，也要把檢驗檢測認證服務業(yè)的發(fā)展作為質量管理部門作用發(fā)揮的重要抓手。我國的大多數(shù)政府類檢驗檢測認證機構作為“技術執(zhí)法”的重要依托，歷經(jīng)多年發(fā)展已經(jīng)在我國檢驗檢測認證行業(yè)匯聚了大量高端人才，設備先進、技術能力較強，具有了相當?shù)母偁幜图夹g優(yōu)勢。在此輪檢驗檢測認證整合工作中，應深刻領會其對于保障國家質量管理工作履職盡責的深遠意義，充分利用檢驗檢測認證整合對夯實國家質量基礎設施的重要戰(zhàn)略機遇，依托優(yōu)勢，主動作為。

 

三、更好推動檢驗檢測認證機構整合的建議

(一)發(fā)揮既有模式的示范引領作用

在確立整合基本原則的基礎上，要突出改革靈活性原則，確保改革路徑的多樣性和政策的靈活性，明確改革的三種方向選擇，充分考慮歷史情況和各地實際情況，不搞“一刀切”，提倡因地制宜、因時變通。相關部門要對相關模式進行示范推廣，讓相關主體權衡不同改革模式的優(yōu)劣，酌情選擇適合本地、本行業(yè)的改革模式，并進一步接受實踐的檢驗。同時，鼓勵部分地區(qū)和機構先行先試，大膽創(chuàng)新，力爭提供更多改革樣本。

(二)解決政策層面困境和瓶頸

一是對于能研究解決的問題宜加快研究，統(tǒng)一意見，出臺相關指導性文件。如借鑒歐美經(jīng)驗，國家研究制定政府參公管理技術機構(政府實驗室)的邊界，以便在特種設備、計量等涉及公共安全等領域，保留若干國家級政府實驗室，允許部分基礎性研究技術機構保留純公益屬性，以滿足維護國家權益和政府核心社會監(jiān)管需求;對國有檢測認證機構在進行分流時相關資質去向等不可回避的難題，進行廣泛討論和統(tǒng)一研究，給出明確指導意見。

二是對于改革中涉及的法律法規(guī)立改廢等法律和制度層面的問題，應區(qū)分輕重緩急和條件成熟情況，積極推進，為改革爭取空間。如人員身份變更、社會保障、養(yǎng)老醫(yī)療相關的法律法規(guī)修改，尤其是社會組織法律地位和制度設計立法工作和分配制度改革，涉及人大、民政、編辦、社保等部門，應積極協(xié)調爭取，為改革創(chuàng)造制度條件。